大江大河，浩浩湯湯，奔涌不息。治水，關(guān)系國泰民安，關(guān)系歲稔年豐。長江、黃河兩條母親河養(yǎng)育了中華民族，孕育了中華民族的民族精神。護(hù)一江清水，保大河安瀾，是全體中華兒女的美好期盼。
繼長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略之后，又提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，國家的“江河戰(zhàn)略”就確立起來了。
作為推進(jìn)國家“江河戰(zhàn)略”法治化的重要成果，十三屆全國人大常委會通過長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法兩部流域?qū)ｉT立法，將黨中央的治水之策上升為法律，推動流域良法善治。這不僅是制定新法、完善治水法律制度體系，更是我國江河治理智慧的結(jié)晶，反映了江河治理從觀念、策略、制度各方面全要素的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著流域的治理與保護(hù)進(jìn)入新的歷史階段。
實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，要貫徹依法治水，繼續(xù)做好保護(hù)治理母親河這篇文章，進(jìn)一步貫徹落實長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法。如何理解流域?qū)ｉT立法對江河治理的意義影響?立法成效怎么樣?下一步法律實施面臨哪些問題?記者日前進(jìn)行了采訪調(diào)研。
法治引領(lǐng)流域治理
2016年，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)。4年后，2020年12月26日，《中華人民共和國長江保護(hù)法》經(jīng)全國人大常委會會議表決通過，自2021年3月1日起實施。
為長江保護(hù)立法，全國人大常委會貫徹落實黨中央重大決策部署，用兩年時間完成起草審議工作，其中2次向社會公布草案全文征求意見建議。這部法律共有9章96條，明確規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任。
法律實施以來，依法治江護(hù)江興江取得積極進(jìn)展。2022年12月28日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議上，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國長江保護(hù)法》實施情況的報告顯示，長江流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不斷提高，2021年長江流域國控斷面水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)97.1%，長江干流水質(zhì)連續(xù)兩年達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)總量占全國比重達(dá)46.6%。
黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。2021年，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)。間隔僅1年，2022年10月30日，《中華人民共和國黃河保護(hù)法》經(jīng)全國人大常委會會議表決通過，自2023年4月1日起施行。法律進(jìn)一步明晰了這一重大國家戰(zhàn)略的目標(biāo)思路和重點舉措。
黃河保護(hù)法通過11個章節(jié)122條，基本覆蓋了黃河保護(hù)治理中的焦點難點問題，科學(xué)構(gòu)建起了黃河流域治理保護(hù)的法律體系。該法將新發(fā)展理念貫穿于立法始終，對于加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，保護(hù)傳承弘揚黃河文化，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。
以立法為名，引領(lǐng)推進(jìn)流域治理格局變革。“流域保護(hù)的立法，由于涉及范圍廣、協(xié)調(diào)難度大，屬于過去沒有制定和難以出臺的法律�！敝袊ù髮W(xué)教授王燦發(fā)說，長江保護(hù)法和黃河保護(hù)法這兩部流域保護(hù)法律的制定，一方面適應(yīng)了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新時代的需要，另一方面也豐富和完善了我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。
量身定制突出特色
大江大河上中下游、干支流、左右岸自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r不同，流域立法需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上中下游之間、中央與地方之間、不同行業(yè)之間、不同法律之間的關(guān)系。這種情況，不僅國內(nèi)沒有先例，與國外相關(guān)流域立法相比更是大不相同。
長江保護(hù)法中不乏制度創(chuàng)新和突破。基于實踐經(jīng)驗，長江保護(hù)法植根流域特性，超越現(xiàn)有的行政區(qū)域管理范圍，作出系統(tǒng)性、針對性制度規(guī)范。這有別于以往其他法律的垂直立法模式。長江保護(hù)法中的“長江流域”也并非地理概念，而是指由長江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的相關(guān)縣級行政區(qū)域。
針對長江保護(hù)中面臨的部門分割、地區(qū)分割等體制和機(jī)制問題，長江保護(hù)法堅持系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)規(guī)劃、政策和重大事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律層面有效增強(qiáng)長江保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進(jìn)長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理，推動長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)從“分河而治”到“共同治理”。
“強(qiáng)化流域立法是著力解決江河流域特殊突出問題的緊迫需要�！碧旖虼髮W(xué)中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國環(huán)境資源法研究會副會長孫佑海說，以黃河為例，具有裹泥卷沙、河道擺動、地上懸河等特點，是世界上泥沙含量最高、水害嚴(yán)重、治理難度最大的河流之一，治理黃河歷來是事關(guān)治國安邦的大事。
孫佑海表示，目前黃河流域治理還存在管理體制有待完善、管控措施需要強(qiáng)化，以及生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源剛性約束、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治制度有待健全等問題。針對這些問題，黃河保護(hù)法予以一一回應(yīng)。
全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰在解讀黃河保護(hù)法時表示，黃河保護(hù)法明確法律適用范圍，完善管理體制，強(qiáng)化規(guī)劃與管控，對加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、保障黃河安瀾無害、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、保護(hù)傳承弘揚黃河文化作出針對性規(guī)定。
河流是天然的水系整體，流域保護(hù)治理要素具有不可分割的特點。同時根據(jù)不同流域特點“量身定制”立法，有利于增強(qiáng)保護(hù)和治理的制度剛性約束。例如，圍繞黃河流域“水土沙”的特殊性和目前存在的問題，通過強(qiáng)調(diào)保水節(jié)水、固土治沙來完善全流域舉措和制度，注重整個流域的規(guī)劃管控和生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。
促進(jìn)保護(hù)協(xié)同發(fā)展
保護(hù)治理大江大河，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位。流域含“綠”量體現(xiàn)了含“金”量。
長江保護(hù)法首先是一部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)法，突出“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”。據(jù)統(tǒng)計，2021年至2022年財政部累計安排長江保護(hù)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金4407.75億元，2022年較上年度增加11.26個百分點。國家發(fā)展改革委2021年至2022年累計安排中央預(yù)算內(nèi)投資超過500億元，支持長江保護(hù)相關(guān)重大項目建設(shè)。
對于沿江企業(yè)來說，長江保護(hù)法的實施看似是“潑冷水”，實則提出了轉(zhuǎn)型升級的更高要求。宜昌興發(fā)集團(tuán)有限責(zé)任公司董事長李國璋是長江大保護(hù)的實踐推動者之一。2019年十三屆全國人大二次會議上，作為全國人大代表的他提出了關(guān)于加大對沿江化工企業(yè)“關(guān)改搬轉(zhuǎn)”支持力度、支持美麗長江生態(tài)長江建設(shè)的建議，并推動興發(fā)集團(tuán)在長江經(jīng)濟(jì)帶化工企業(yè)中率先實施。
興發(fā)集團(tuán)為保護(hù)長江所做的努力，在沿江化工企業(yè)中起到了良好示范作用。據(jù)了解，湖北省長江、漢江、清江1公里范圍內(nèi)化工企業(yè)于2021年6月全部完成“關(guān)改搬轉(zhuǎn)”。
一江一河，既要一心一意謀保護(hù)，也要齊心協(xié)力促進(jìn)保護(hù)和發(fā)展協(xié)同。
在全國人大常委會執(zhí)法檢查中，各地反映對于法律中一些概念的配套規(guī)定不夠，影響法律實施。比如，適用長江保護(hù)法的縣級行政區(qū)還不夠明確，“一公里”“三公里”范圍如何劃定還不夠清晰，“化工項目”“沿河湖”“生產(chǎn)性捕撈”等有待細(xì)化，“二級以下支流”是否屬于法律適用范圍在實施中還存在爭議。一些地方和部門提出，由于長江河道采砂管理條例、漁業(yè)法實施細(xì)則、自然保護(hù)區(qū)條例等行政法規(guī)先于長江保護(hù)法頒布實施，存在法律概念界定不統(tǒng)一、相關(guān)規(guī)定銜接不暢等問題。有關(guān)地方和部門已經(jīng)提出了廢止和修訂相關(guān)法律規(guī)章規(guī)范性文件的計劃，目前尚未全部完成。
流域保護(hù)立法為綜合治理和協(xié)同治理提供了制度保障。王燦發(fā)表示，流域保護(hù)立法作用的發(fā)揮關(guān)鍵在于法律的執(zhí)行和遵守，需要國家相關(guān)部門和地方各級人民政府、江河流域的企事業(yè)單位各盡其責(zé)，依法落實法律相關(guān)規(guī)定。同時，要發(fā)揮檢察公益訴訟監(jiān)督和環(huán)境資源司法審判的保障作用，以公正的綠色司法促進(jìn)江河流域的高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。
對于法律實施，孫佑海建議，要充分發(fā)揮江河流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法都規(guī)定，國家建立江河流域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生態(tài)保護(hù)等工作。各相關(guān)省(區(qū)、市)可以根據(jù)需要，建立省級協(xié)調(diào)機(jī)制，組織、協(xié)調(diào)推進(jìn)本行政區(qū)的流域生態(tài)保護(hù)等工作。“建議有關(guān)部門按照法律的規(guī)定，全力履行職責(zé)，通過協(xié)調(diào)機(jī)制的高效運行，為強(qiáng)化流域治理提供有效的體制機(jī)制保障�！�
