在全國地方立法工作座談會上的講話
(2023年9月19日，山東濟南)
趙 樂 際
今天，我們在濟南召開2023年全國地方立法工作座談會，主要任務(wù)是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平法治思想，全面貫徹黨的二十大精神，認(rèn)真實施新修改的立法法，總結(jié)交流地方立法工作成果和經(jīng)驗，穩(wěn)中求進推動新時代地方立法工作高質(zhì)量發(fā)展。
黨的二十大擘畫了強國建設(shè)、民族復(fù)興的宏偉藍圖，對新時代堅持全面依法治國、完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系作出戰(zhàn)略部署，國家立法和地方立法的任務(wù)艱巨、責(zé)任重大、使命光榮。黨中央批準(zhǔn)的十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，對今后5年立法工作作出統(tǒng)籌安排。列入立法規(guī)劃的一類項目79件、二類項目51件，還有一些需要研究論證的三類項目。9月6日，全國人大常委會召開立法工作會議，部署落實本屆立法規(guī)劃，提出堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持立法為了人民、依靠人民，堅持從國情和實際出發(fā)做好立法工作，堅持人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，堅持把立法同普法、法律監(jiān)督結(jié)合起來，穩(wěn)中求進推動立法工作高質(zhì)量發(fā)展。會議還提出，要推動地方人大做好與全國人大常委會立法規(guī)劃的銜接，鼓勵地方結(jié)合實際創(chuàng)造性開展立法工作。
我國實行統(tǒng)一而分層次的立法體制。地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，其功能主要體現(xiàn)在三個方面：一是實施性，制定法律或行政法規(guī)的實施辦法，使上位法規(guī)定更加具體細(xì)化、更具可操作性，保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行;二是補充性，在法定權(quán)限內(nèi)制定關(guān)于地方事務(wù)的條例、規(guī)定，為地方發(fā)展和地方治理提供法治保障;三是探索性，按照“不抵觸”原則，對國家尚未立法的事項，通過地方立法先行先試、積累經(jīng)驗。改革開放40多年來特別是黨的十八大以來，地方立法體制日臻完善，立法主體、立法權(quán)限逐步擴大，立法程序更加健全。目前，我國地方立法主體共354個，包括31個省(區(qū)、市),289個設(shè)區(qū)的市，30個自治州以及4個不設(shè)區(qū)的地級市。有立法權(quán)的地方人大及其常委會在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞黨和國家工作大局，認(rèn)真行使憲法法律賦予的立法職權(quán)，深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，制定修改了一大批服務(wù)國家大局、順應(yīng)時代要求、反映人民意愿、體現(xiàn)地方特色的地方性法規(guī)。現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)1萬3千多件，在全面依法治國中發(fā)揮著重要作用。
適應(yīng)新時代新任務(wù)新要求，如何進一步加強和改進地方立法工作、提高地方立法質(zhì)量，結(jié)合各地實踐，我講幾點認(rèn)識和意見。
一、把握好地方立法工作正確政治方向
黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證。做好新時代地方立法工作，要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到地方立法工作全過程各方面，從法律制度上保證黨的理論和路線、方針、政策得到全面貫徹和有效執(zhí)行。
堅持黨對地方立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先是堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，地方人大堅決貫徹落實黨中央關(guān)于人大工作的部署要求和習(xí)近平總書記對本地區(qū)的重要指示批示精神，緊緊圍繞地方黨委貫徹黨中央大政方針的決策部署謀劃和推進立法工作，站在全局看一域，確保地方立法服從服務(wù)于黨和國家工作大局，更好助力本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務(wù)。內(nèi)蒙古立足地方立法功能，審議通過有關(guān)地方性法規(guī)，推動黨中央對自治區(qū)部署的重大任務(wù)落實見效;黑龍江制定預(yù)算審查監(jiān)督條例，落實黨中央關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的要求;安徽貫徹國家糧食安全戰(zhàn)略，制定糧食作物生長期保護規(guī)定。地方人大堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的制度機制，認(rèn)真落實黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，落實社會主義核心價值觀入法入規(guī)，把黨言黨語轉(zhuǎn)換成法言法語。四川等地在審議通過的關(guān)于人大自身建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等法規(guī)中，明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位。地方人大嚴(yán)格執(zhí)行請示報告制度，重大事項、重要情況及時向同級黨委請示報告，確保重要立法活動在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行。
實踐證明，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好地方立法工作的根本保證。只有堅持好、貫徹好黨的領(lǐng)導(dǎo)特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能確保立法工作方向正確，確保地方性法規(guī)符合中央精神、得到人民擁護。
二、把握好提高地方立法質(zhì)量這個關(guān)鍵
法律屬于上層建筑，是由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定并為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)的。實踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實踐經(jīng)驗的總結(jié)提升，指導(dǎo)實踐并為實踐所檢驗。立法必須從國情和實際出發(fā)，堅持穩(wěn)中求進，堅持守正創(chuàng)新，既不墨守成規(guī)、固步自封，也不急于求成、脫離實際，而是腳踏實地、扎實細(xì)致、精益求精地做好立法工作，始終把立法質(zhì)量放在第一位，確保每一項立法都經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。
40多年來，地方立法積累了許多寶貴經(jīng)驗，其中很重要的一條是堅持實事求是、求真務(wù)實，遵循和把握客觀規(guī)律、立法規(guī)律。新時代賦予地方立法的任務(wù)很重，也提出新的更高要求。地方人大抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，因需、應(yīng)時、統(tǒng)籌、有序開展立法工作。湖北、甘肅、新疆等地專門制定關(guān)于提高地方立法質(zhì)量的意見和辦法。許多地方人大注重處理好法規(guī)的穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性、原則性與可操作性的關(guān)系，把實踐證明是正確的、成熟的經(jīng)驗寫入法規(guī)，對于需要探索創(chuàng)新的作出原則性規(guī)定，保持法規(guī)的連續(xù)性、穩(wěn)定性、開放性。許多地方人大嚴(yán)把立法質(zhì)量關(guān)，區(qū)分輕重緩急，堅持時、度、效相統(tǒng)一，堅持時間服從質(zhì)量，成熟一個、出臺一個，防止重復(fù)立法、盲目立法。江蘇制定的社會信用條例，從立項到通過歷時3年，經(jīng)過三審，反復(fù)打磨，確保質(zhì)量。立法效果必須放到實踐中去檢驗。許多地方人大把立法與法規(guī)監(jiān)督緊密結(jié)合起來，突出法規(guī)實施，通過立法后評估、執(zhí)法檢查等方式，評價法規(guī)實施情況，查找制度本身存在的不足，推動改進工作、完善法規(guī)。
立法是一門科學(xué)。要善于學(xué)習(xí)、勤于學(xué)習(xí)，注重借鑒歷史和現(xiàn)實中的正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)，把握事物本質(zhì)，客觀、全面、歷史、長遠(yuǎn)地思考和分析問題，把質(zhì)量評估、風(fēng)險評估貫穿立法全過程，不斷提高科學(xué)立法、民主立法、依法立法水平，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。
三、把握好地方立法的問題導(dǎo)向、實踐導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向
賦予地方立法權(quán)，是由我國人口眾多、地域遼闊、區(qū)域發(fā)展不平衡、各地情況差異大的基本國情決定的，有利于調(diào)動地方的積極性、主動性、創(chuàng)造性，在堅持全國一盤棋的前提下，為地方改革發(fā)展留有空間，提升地方治理能力和水平。地方立法一定要堅持因地制宜、因時制宜，把立法同本地實際具體地、歷史地結(jié)合起來，著力解決實踐中需要通過立法加以規(guī)范的問題。
這些年，地方人大加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法，為推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展、解決人民群眾急難愁盼問題提供法治保障。一是依法推動高質(zhì)量發(fā)展。山西制定創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展條例、數(shù)字經(jīng)濟促進條例、煤炭清潔高效利用促進條例等法規(guī)，推動發(fā)展轉(zhuǎn)型升級;遼寧制定科技創(chuàng)新條例，推動建立實質(zhì)性產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟制度，促進科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化;吉林制定、修訂涉農(nóng)法規(guī)，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實法治基礎(chǔ)。二是加強民生和社會領(lǐng)域立法。福建制定工會法實施辦法，加強對新就業(yè)形態(tài)、靈活就業(yè)勞動者合法權(quán)益的保護;青海制定高原美麗城鎮(zhèn)建設(shè)促進條例，加強對民族特色村寨等歷史文化資源的保護;新疆出臺流動人口服務(wù)管理條例，依法保障流動人口公平、平等享有各項權(quán)益。三是以嚴(yán)密的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。山西、山東、甘肅等地制定修改一批地方性法規(guī)，促進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展;陜西出臺專項法規(guī)，保護秦嶺區(qū)域、渭河流域、漢江丹江流域生態(tài)環(huán)境;西藏制定國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例，用法治力量守護雪域高原美麗生態(tài)。四是確保重大改革于法有據(jù)。上海用好立法授權(quán)，制定浦東新區(qū)法規(guī)，依法支持浦東大膽闖、大膽試、自主改;廣東立法推動橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展，在粵港澳大灣區(qū)合作中發(fā)揮先行探索、示范帶動作用;河北制定雄安新區(qū)條例，為新區(qū)規(guī)劃建設(shè)提供法治保障。五是引領(lǐng)和推動新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展。貴州等地開展大數(shù)據(jù)立法，推動和規(guī)范大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展;上海出臺保障無人駕駛汽車創(chuàng)新應(yīng)用的法規(guī)。
地方人大不斷豐富立法形式，增強立法實效。一些地方積極探索小切口立法。重慶修改實施農(nóng)村土地承包法辦法，篇幅從原來的8章54條縮減為“一文到底”36條。一些地方探索推進區(qū)域協(xié)同立法，更好適應(yīng)區(qū)域治理和一體化發(fā)展需要。北京、天津、河北編制京津冀協(xié)同立法規(guī)劃;上海、江蘇、浙江、安徽圍繞長三角一體化發(fā)展開展協(xié)同立法;重慶、四川加強協(xié)同立法，推動成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè);云南、貴州、四川以“共同決定+條例”的方式，開展赤水河流域保護協(xié)同立法。
地方立法要牢牢把握實施性、補充性、探索性的功能定位，堅持不抵觸、有特色、可操作的原則，防止照抄照轉(zhuǎn)、大而全、小而全，努力提高立法的針對性、精準(zhǔn)度、實效性，保證制定修改的法規(guī)立得住、行得通、真管用。
四、把握好地方立法踐行全過程人民民主要求
人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。人大必須堅持立法為了人民、依靠人民，問計于民、問需于民，凝聚各方面智慧和力量做好立法工作，加強人民當(dāng)家作主制度保障，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到法律制度中。
這些年，地方人大貫徹和踐行全過程人民民主要求，在民主立法、開門立法方面采取了許多有效措施。一是豐富和拓展公眾有序參與立法的途徑。做好法規(guī)草案公開征求意見工作，建好用好基層立法聯(lián)系點、代表家站等，靈活運用調(diào)研、座談、論證、聽證、評估等方式，把立法工作建立在堅實的民意基礎(chǔ)上。目前，地方各級人大建立了 6500多個基層立法聯(lián)系點，發(fā)揮立法聽取意見“直通車”作用。天津培育立法聯(lián)絡(luò)員、信息員隊伍，依托基層立法聯(lián)系點構(gòu)建多級征求意見網(wǎng)絡(luò);山東將立法聽證會開到中小企業(yè)里、群眾家門口。二是完善人大代表參與立法工作的制度機制。邀請人大代表特別是相關(guān)領(lǐng)域或具有相關(guān)專業(yè)背景的代表參加立法調(diào)研和審議，重要法規(guī)草案印送全體代表征求意見，認(rèn)真研究吸納代表提出的意見建議并及時溝通反饋。云南等地將人大代表議案、建議中的立法修法項目列入立法規(guī)劃和計劃;江蘇實行省人大代表掛鉤聯(lián)系法規(guī)項目制度，讓代表深度參與立法工作。三是加強立法全過程宣傳解讀，使立法過程成為普及法律知識、弘揚法治精神的過程。河南出臺關(guān)于加強立法宣傳工作的方案，采取訪談對話、線上互動、意見征集、開設(shè)媒體專欄等形式加強立法宣傳。
黨的二十大提出，健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點。地方人大要堅持人民主體地位，進一步健全民主立法的機制和平臺，充分聽取意見建議，及時回應(yīng)社會關(guān)切，廣泛凝聚立法共識，努力讓每一部法規(guī)都滿載民意、貼近民生、順應(yīng)民心，使立法過程成為滿足人民需要、擴大人民參與、接受人民監(jiān)督的生動民主實踐。
五、把握好人大在地方立法工作中的主導(dǎo)作用
堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，是人民代表大會制度的題中應(yīng)有之義，是我國立法體制的特點和優(yōu)勢所在。發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，是黨中央的部署要求，是立法法的明確規(guī)定，有利于加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，更好調(diào)整各方面利益關(guān)系，防止因部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)影響工作進度和立法質(zhì)量。
地方人大積極探索發(fā)揮主導(dǎo)作用的制度機制和有效方式，積累了不少有益經(jīng)驗。一是把好立項關(guān)。圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點，在深入調(diào)研、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，研究編制立法規(guī)劃和計劃，科學(xué)合理確定立法項目，增強立法工作的統(tǒng)籌性、針對性、前瞻性。二是把好起草關(guān)。抓好重要法規(guī)草案的牽頭起草工作，對政府或其他方面負(fù)責(zé)起草的法規(guī)草案，做好提前介入、協(xié)調(diào)配合、督促推動等工作，及時 研究解決立法中的重大分歧和問題，推動按計劃提請審議。許多地方建立健全“立法工作專班”機制，有效整合立法資源和力量。三是把好審議關(guān)。充分發(fā)揚民主，認(rèn)真研究吸納常委會組成人員、人大代表和各方面的意見建議，防止立法中的利益偏向，在集思廣益、凝聚共識的基礎(chǔ)上作出科學(xué)決策。廣西完善重大利益調(diào)整論證、第三方評估機制，保障各方面充分表達意愿和訴求。
發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，不是“單打獨斗”，不是唱“獨角戲”，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，擔(dān)當(dāng)起、行使好立法職權(quán)，在確定立法選題、組織法律法規(guī)起草、重大問題協(xié)調(diào)、審議把關(guān)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強與有關(guān)方面的協(xié)同配合，形成立法工作合力，共同提高立法工作質(zhì)量和效率。
六、把握好維護國家法治統(tǒng)一的憲法原則
中國特色社會主義法律體系是一個銜接配套、協(xié)調(diào)一致、和諧統(tǒng)一的整體。任何法律法規(guī)都不得同憲法相抵觸，下位法不得同上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范之間也不能相抵觸。立法法等法律明確了立法權(quán)限和程序，規(guī)定了合憲性審查、備案審查等制度，目的就是維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。
地方人大堅持依憲立法、依法立法，依照立法法規(guī)定的權(quán)限和程序開展立法工作，認(rèn)真做好備案審查和法規(guī)清理，自覺維護國家法治統(tǒng)一。北京實現(xiàn)備案范圍全覆蓋、信息化建設(shè)全覆蓋、專項報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ魅采w;寧夏將報備主體的報備率、及時率、規(guī)范率和審查意見處理等納入監(jiān)督范圍;湖北完善全鏈條審查工作機制和流程，強化制度執(zhí)行的剛性;甘肅制定地方性法規(guī)動態(tài)清理辦法，推動清理工作制度化、常態(tài)化、規(guī)范化。
憲法規(guī)定，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。我國實行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，維護國家法治統(tǒng)一至關(guān)重要。這不僅是法治建設(shè)中的重大問題，更是一個嚴(yán)肅的政治問題。實踐中，有的地方立法違背上位法規(guī)定，有的地方出現(xiàn)立法放水問題，為違法行為開了口子，造成了不好的影響。全國人大及其常委會要認(rèn)真履行監(jiān)督憲法法律實施的職責(zé)，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量;地方人大要在職責(zé)范圍內(nèi)做好監(jiān)督法律實施、備案審查、法規(guī)清理等工作，對一切違反憲法法律的法規(guī)、規(guī)范性文件必須堅決予以糾正和撤銷。
七、把握好地方立法能力建設(shè)的重要任務(wù)
立法的政治性、專業(yè)性、理論性、實踐性都很強，需要高素質(zhì)的專業(yè)隊伍和高質(zhì)量的服務(wù)保障作為支撐。要認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記提出的“政治堅定、服務(wù)人民、尊崇法治、發(fā)揚民主、勤勉盡責(zé)”要求，加強地方立法工作隊伍和人才隊伍建設(shè)。
這些年，地方人大高度重視立法能力建設(shè)，突出抓好人才培養(yǎng)、智力支持、技術(shù)支撐等工作，不斷提高立法服務(wù)保障水平。一是打造德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)地方立法工作隊伍。完善人才培養(yǎng)、選拔、使用、交流等機制，努力讓立法人才“進得來、用得上、留得住”。二是注重發(fā)揮“外腦”、“智庫”作用。不少地方人大用好各類立法研究院、研究基地、專家?guī)斓�，調(diào)動專家學(xué)者參與立法的積極性，為立法提供智力支持。海南成立由16位經(jīng)濟、法律專家組成的海南自由貿(mào)易港立法專家咨詢委員會。三是提高立法工作信息化、規(guī)范化水平。浙江推進地方立法數(shù)字化改革，借助信息化智能化平臺，對立法工作機制、方式、流程、手段、工具等進行系統(tǒng)性重塑;江西深入推進數(shù)字人大建設(shè)，將基層立法聯(lián)系點打造成全過程人民民主的移動平臺;湖南分類制定立法技術(shù)規(guī)范，為全省地方立法工作提供指導(dǎo)。
地方人大的同志反映，學(xué)習(xí)法律、熟悉法律、把握立法規(guī)律仍存在差距，立法工作隊伍人手緊、人才缺，立法能力有待進一步提升。希望地方人大在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，把提升立法能力作為一項重要任務(wù)，研究采取有效措施，切實加以解決。全國人大將加強同地方人大的聯(lián)系，總結(jié)交流立法經(jīng)驗，繼續(xù)辦好地方立法培訓(xùn)班，做好有關(guān)法律問題的詢問答復(fù)工作。我們同題共答、同向發(fā)力，共同提高新時代立法工作的質(zhì)量和水平。
