規(guī)范性文件備案審查，又稱“備案審查”，是憲法法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權(quán)，是符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度。
3月27日，河北省十三屆人大常委會第十六次會議全票修訂通過了《河北省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》(以下簡稱條例)，并于5月1日起施行。條例制定有利于推進全省各級人大及其常委會依法行使職權(quán)，為人大及其常委會加強備案審查工作提供有力的法治支撐，保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，將在加快推進法治河北建設(shè)進程中寫下濃墨重彩的一筆。
放眼高度，條例出臺正當其時
條例的出臺是深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想及黨中央、全國人大常委會對備案審查工作新指示新要求的重要舉措。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法法律實施和監(jiān)督，明確強調(diào)要加強規(guī)范性文件備案審查工作，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。全國人大常委會多次就備案審查工作作出重要部署。河北省人大常委會法工委主任周英表示，“條例堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，遵循憲法、立法法、監(jiān)督法規(guī)定，貫徹黨中央、全國人大常委會指示要求，對規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)作出具體規(guī)定，構(gòu)建起適應(yīng)新時代實踐發(fā)展要求的備案審查工作機制，為全省各級人大常委會作好規(guī)范性文件備案審查工作提供了具體的、直接的法律依據(jù)和法治保障�！�
條例的出臺是維護國家法制統(tǒng)一、推進地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化、保障人民群眾合法權(quán)益的內(nèi)在要求。規(guī)范性文件是為維護國家法制統(tǒng)一，維護公共利益和社會秩序而形成的重要文件，維護廣大人民群眾的利益是其制定的出發(fā)點和落腳點。規(guī)范性文件涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，具有普遍約束力，因此，這類文件是否合法、合理，直接影響到憲法法律的實施和人民群眾的切身利益。條例實施后將依法糾正規(guī)范性文件中與憲法法律相抵觸的內(nèi)容，有利于實現(xiàn)法律體系內(nèi)的和諧統(tǒng)一，推動地方治理功效得到充分發(fā)揮，讓人民群眾深刻感受到公平正義。
條例的出臺是加強人大立法監(jiān)督、健全備案審查制度、解決突出問題的迫切需要。近年來，河北省人大常委會主動將備案審查工作納入人大常委會重要工作統(tǒng)籌謀劃，分別列入年度監(jiān)督工作計劃和年度立法工作計劃，并納入常委會工作報告內(nèi)容，特別是2019年年底，11個設(shè)區(qū)的市全部向本級人大常委會報告了備案審查工作情況，率先在全國實現(xiàn)省市兩級層面全覆蓋。然而，面對新形勢新要求，各地暴露出了“審查范圍、標準、方式等不清楚”的普遍性問題，顯然，河北省于2015年制定的備案審查條例已不能適應(yīng)當前工作需要，加之，近年來工作中積累的“加大主動審查、完善被動審查、創(chuàng)新集中審查、科學優(yōu)化備案審查流程”等方面的有效經(jīng)驗，亟需予以提煉固化。因此，及時修訂2015年制定的條例對于加強人大立法監(jiān)督、健全備案審查制度、解決備案審查工作中突出問題具有重要意義。
加大力度，條例落地務(wù)求實效
條例共有26條，主要從強化備案審查制度和能力建設(shè)、拓寬備案審查范圍、細化審查標準方式、明確職責分工等方面予以規(guī)范。河北省人大常委會法工委副主任何書堂表示：“條例立足省情實際，充分把握新時代備案審查工作特點，對上位法進行了細化和補充，按照有件必備、有備必審、有錯必糾的原則，以工作開展為縱軸，力求形成環(huán)環(huán)相扣、貫穿全程、操作性強的備案審查工作制度。”
緊跟時代要求，將“一委兩院”首次納入備案審查范圍。黨的十八屆四中全會明確提出，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。全國人大常委會也提出，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當納入人大的備案審查范圍。2019年全國人大出臺相關(guān)決定，將監(jiān)察法規(guī)納入全國人大常委會備案審查工作范圍。為此，條例緊跟時代要求，立足河北實際，首次將“一委兩院”制定的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍，這將有利于進一步推動人大立法監(jiān)督工作的開展，有效維護法制統(tǒng)一。
強化制度建設(shè)，推動人大常委會聽取和審議備案審查工作情況報告制度常態(tài)化。2019年年底，河北省人大常委會指導督促全省11個設(shè)區(qū)的市全部建立起了向本級人大常委會年度報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髦贫取榇_保此項制度的常態(tài)化、規(guī)范化，條例明確規(guī)定了縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當建立健全人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議規(guī)范性文件備案審查工作情況報告制度。備案審查工作機構(gòu)應(yīng)當每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告規(guī)范性文件備案審查工作情況�？h級以上人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當將規(guī)范性文件審查工作情況納入其年度工作報告。
堅持基本原則，明確界定規(guī)范性文件適用范圍。條例明確指出規(guī)范性文件是指本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國家機關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時期內(nèi)反復適用的文件，通俗點說，就是老百姓口中的“紅頭文件”。同時規(guī)定，縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當按照有件必備、有備必審、有錯必糾的原則，依照法定權(quán)限和程序開展規(guī)范性文件備案審查工作。規(guī)范性文件制定機關(guān)應(yīng)當加強規(guī)范性文件報送備案工作，確定負責規(guī)范性文件報送備案工作的機構(gòu)和人員。
明確各方權(quán)責，建立分工合作多層審查的工作機制。條例有效發(fā)揮備案審查銜接聯(lián)動機制作用，堅持統(tǒng)一入口、雙線審查、統(tǒng)一出口的工作運行機制。統(tǒng)一入口即由縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳(室)負責報送備案的規(guī)范性文件的接收、登記、分送和存檔。雙線審查即縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會負責法制工作的機構(gòu)是規(guī)范性文件備案審查工作機構(gòu)，負責規(guī)范性文件的備案審查工作，縣級以上人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)按照職責分工，負責相關(guān)領(lǐng)域規(guī)范性文件的審查工作;統(tǒng)一出口即出現(xiàn)糾正情況時經(jīng)本級人大常委會主任會議同意，由常委會辦公廳(室)向制定機關(guān)提出書面審查意見，建議制定機關(guān)自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。
拓寬廣度，條例推行多措并舉
自條例列入2020年立法計劃后，河北省人大常委會法工委第一時間成立修改小組，先后赴全省9個設(shè)區(qū)的市開展立法調(diào)研，通過召開市縣兩級人大、政府參加的座談會、現(xiàn)場查閱文件現(xiàn)場提出處理建議、聽取工作匯報等形式，掌握了豐富的第一手資料，成為修改條例的重要依據(jù)。河北省人大常委會法工委備案審查處處長袁任新坦言：“除了積極開展立法調(diào)研外，修改小組還注意學習借鑒兄弟省市人大的先進經(jīng)驗，并召開全省省市縣鄉(xiāng)四級人大、政府有關(guān)單位主要負責人和具體工作人員近千人參加的備案審查工作會議，邀請全國人大常委會法工委備案審查室領(lǐng)導進行專題講座，還在省人大常委會官網(wǎng)上向社會公開征求意見，這些都為條例能夠順利出臺、全票通過提供了重要保障。”
細化審查標準，合法性審查與合理性審查并重。備案審查的標準一直以來都是開展備案審查工作的重點和難點。條例堅持問題導向，細化審查標準，切實提升法規(guī)可操作性。一方面，細化了初步審查意見的情形，明確列舉了與黨中央的重大決策部署不相符或者與國家重大改革方向不一致;違反立法法規(guī)定，對只能由法律規(guī)定的事項作出規(guī)定;明顯違背社會主義核心價值觀和公序良俗;對公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理;因現(xiàn)實情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行等12個方面不合法、不合理的審查內(nèi)容。另一方面，審查過程中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)范性文件可能存在需要合憲性審查的，應(yīng)當提出研究意見，報送全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會征求意見。
明確審查方式，主動審查、專項審查、被動審查與移送審查并舉。條例明確規(guī)定主動審查時，可以要求規(guī)范性文件制定機關(guān)補充相關(guān)材料，說明有關(guān)情況，必要時，可以通過召開聯(lián)合審查會議、論證會、聽證會等方式，廣泛聽取制定機關(guān)、相關(guān)部門、專家及社會各界的意見。對關(guān)系重大改革和政策重大調(diào)整的，涉及的法律、法規(guī)有重要修改的，關(guān)系人民群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的重大問題等內(nèi)容開展專項審查。對于移送審查的文件，備案審查工作機構(gòu)收到初步審查意見后，可以會同提出初步審查意見的人民代表大會專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)與制定機關(guān)進行溝通，提出修改或者撤銷的審查意見。
完善糾錯程序，提出意見、書面反饋、專項報告與公開發(fā)布并行。條例明確規(guī)定規(guī)范性文件需要予以糾正的，溝通后制定機關(guān)不予修改或者廢止的，經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議同意，由常務(wù)委員會辦公廳(室)向制定機關(guān)提出書面審查意見，建議制定機關(guān)自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。制定機關(guān)應(yīng)當自收到書面審查意見后六十日內(nèi)研究提出是否修改或者廢止該規(guī)范性文件的意見，并進行書面反饋�？h級以上人民代表大會常務(wù)委員會會議經(jīng)過審議，認為規(guī)范性文件應(yīng)當予以撤銷的，應(yīng)當作出撤銷決定并向社會公布。制定機關(guān)應(yīng)當向社會公布修改后的規(guī)范性文件文本或者廢止規(guī)范性文件的決定，并按照條例規(guī)定報送備案。值得注意的是，監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件，逾期未依照書面審查意見修改或者廢止的，應(yīng)當向同級人民代表大會常務(wù)委員會提出專項報告。
強化深度，條例凸顯為民情懷
我國憲法明確賦予公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。河北省人大及其常委會嚴格執(zhí)行備案審查制度，賦予公民審查建議的權(quán)利，即是對公民這種權(quán)利的維護和尊重，更是維護憲法法律尊嚴的具體體現(xiàn)。
落實公民審查建議權(quán)，對“紅頭文件”有疑義可依法提出。條例明確規(guī)定社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為規(guī)范性文件存在違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制，或者對上位法設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強制違法作出調(diào)整和改變;與上位法明顯不一致，或者與上位法的立法目的、原則明顯相違背，旨在抵消、改變或者規(guī)避上位法規(guī)定;同上級或者本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議、決定等規(guī)范性文件相抵觸等條例第八條所列舉的情形的，可以向負責備案審查的縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會提出審查建議。人民代表大會相關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會相關(guān)工作機構(gòu)應(yīng)當自收到審查建議之日起六十日內(nèi)提出書面審查意見。同時，對于審查建議權(quán)如何使用，條例作出了具體規(guī)范，應(yīng)當以書面形式提出，寫明建議審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項和理由。審查建議不屬于本級人民代表大會常務(wù)委員會備案審查范圍的，備案審查工作機構(gòu)可以移送有關(guān)機關(guān)處理或者告知提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民向有權(quán)進行備案審查的機關(guān)提出。
建立公眾有序參與機制，借力“外腦智慧”暢通建議渠道。條例規(guī)定縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當建立引導社會各方面有序參與規(guī)范性文件備案審查工作機制，暢通提出審查要求和審查建議的渠道�？h級以上人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)在辦理審查要求或者審查建議時，可以聽取提出審查要求或者審查建議的有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的意見。縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會可以委托具備專業(yè)能力和條件的高等院校、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等對規(guī)范性文件進行研究論證，并為備案審查工作提供參考意見。
落實報送備案要求，推進備案審查規(guī)范化、信息化、便捷化水平上臺階。條例明確指出規(guī)范性文件應(yīng)當自公布之日起三十日內(nèi)報送備案。規(guī)范性文件報送備案，應(yīng)當提交備案報告、政府令或者公告、規(guī)范性文件正式文本、說明和制定規(guī)范性文件的主要依據(jù)及其他參考資料。報送規(guī)范性文件備案，應(yīng)當報送紙質(zhì)文件和電子文件。紙質(zhì)文件應(yīng)當按照統(tǒng)一格式、一式五份報送;電子文件應(yīng)當通過河北省人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查信息平臺報送，報送的電子文本應(yīng)當符合格式標準和要求�！皞浒笇彶槠脚_建設(shè)是推進備案審查工作的重要切入點，是提高備案審查工作質(zhì)量和效率的重要抓手。”周英表示，“2019年，我省人大常委會統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一出資，建成標準一致、上下聯(lián)通、覆蓋全省所有立法權(quán)主體的備案審查信息平臺。條例的制定，將進一步推進備案審查規(guī)范化、信息化、便捷化水平再上新的臺階。”
