黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持法律面前人人平等;堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序有效參與立法途徑，保障公民權(quán)利。
公民參與立法是公民政治參與的一部分，也是提高立法質(zhì)量的客觀要求�！吨腥A人民共和國立法法》(以下簡稱立法法)進(jìn)一步明確了公民在立法領(lǐng)域的參與權(quán)，提出立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。
一、公民參與立法的主要形式和途徑
公民參與立法，是指在制定規(guī)范性法律文件的活動中，立法機(jī)關(guān)以外的公民或社會團(tuán)體參與立法聽證、論證、調(diào)研活動。
公民參與立法具有重要的意義：首先有利于促進(jìn)民主立法。真正反映最廣大人民的共同意愿、充分實(shí)現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利、切實(shí)維護(hù)最廣大人民的根本利益。立法為了人民，依靠人民。其次有利于避免部門利益傾向，提高立法質(zhì)量。公民參與立法使得立法活動變得更具有開放性。立法主體(尤其地方政府的行政立法)往往考慮自身的利益多，總想通過立法加強(qiáng)及增加本部門的職權(quán)，加重公民違反法律之后的處罰，而對公民權(quán)益的保護(hù)及對部門職權(quán)的監(jiān)督涉及的較少，權(quán)利義務(wù)設(shè)置的不合理。規(guī)范性法律文件公布實(shí)施后，再由本單位執(zhí)行實(shí)施。他們既是立法者又是執(zhí)行者，這樣的立法容易形成一種立法壟斷，對公民權(quán)益的保護(hù)及社會主義法治建設(shè)是不利的。通過公民參與到與自身利益密切相關(guān)的立法活動中，可以對部門利益產(chǎn)生一種制衡和社會監(jiān)督，能夠更好地體現(xiàn)民意，廣集民智，提高立法質(zhì)量，進(jìn)而使制定出來的規(guī)范性法律文件能夠有效實(shí)施
近年來，河北省人大常委會在立法過程中注重引導(dǎo)公民參與地方立法，采取多種措施暢通公眾利益的表達(dá)渠道，支持和鼓勵人民群眾參與地方立法。主要有下面幾種：
一是公開征集立法項(xiàng)目。每年9、10月份，通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會公開征集立法項(xiàng)目，任何單位或個(gè)人均可提出地方立法項(xiàng)目建議。立法計(jì)劃制定后，將其在各種報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體上公布，使公民和社會團(tuán)體能夠及時(shí)知曉河北省人大立法的動態(tài)。
二是書面征求有關(guān)部門和人員對法規(guī)草案的意見。將每一部法規(guī)草案及有關(guān)立法說明資料寄給人大代表和有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及專家學(xué)者，征求他們的意見。
三是公布法規(guī)草案征求群眾意見。從2001年開始，除了涉及面廣的法規(guī)草案堅(jiān)持在主要新聞媒體上公布之外，凡是進(jìn)入河北省人大常委會審議程序的每一件法規(guī)草案，在省人大信息網(wǎng)全文公布，公民和社會團(tuán)體可以通過電子郵件、電話和書面材料的方式提出意見和建議。
四是召開座談會征求意見。在立法過程中，隨時(shí)根據(jù)需要，邀請有關(guān)部門特別是邀請與法規(guī)草案有關(guān)系的部門、人員及法學(xué)專家學(xué)者參加座談會，以使各方面的意見特別是不同的意見都能得到較充分的反映。針對法規(guī)草案中的重點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題，帶著草案修改稿到基層召開座談會，聽取基層單位和廣大群眾的意見。
五是委托專家起草法規(guī)草案。如《河北省支持和鼓勵個(gè)體工商戶私營企業(yè)發(fā)展條例》《河北省草原條例》等是由河北省人大常委會相關(guān)工委牽頭，組織有關(guān)部門及專家學(xué)者起草的;《河北省郵政條例(草案)》，則是行政部門直接委托河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院起草的法規(guī)案。
六是舉行立法聽證會。本省重大的、與廣大群眾利益密切相關(guān)且有關(guān)各方存在較大爭議的立法事項(xiàng)舉行立法聽證會，公開聽取各方面的意見。河北省十屆人大常委會以來，先后就《河北省支持和鼓勵個(gè)體工商戶私營企業(yè)發(fā)展條例》(2001年)、《河北省獎勵和保護(hù)見義勇為人員條例》(2004年)、《河北省實(shí)施<中華人民共和國道路交通法>辦法》(2006年)、《河北省國土保護(hù)和治理?xiàng)l例》(2015年) 等四部條例草案，舉行了聽證會征求意見。在聽證會召開之前，首先在媒體上公開征集聽證內(nèi)容;聽證會上，各方充分發(fā)表意見、陳述觀點(diǎn);聽證會后，將陳述人的意見較好地吸納到法規(guī)草案之中。召開聽證會，為法規(guī)草案的審議修改提供重要參考依據(jù)，為公民參與立法提供平臺，為法規(guī)的實(shí)施奠定較好的群眾基礎(chǔ)。
七是聘請立法顧問，加強(qiáng)與智庫、高校緊密聯(lián)系與合作，對法規(guī)草案進(jìn)行論證。河北省人大法制委、常委會法工委從河北省院校、科研單位及省司法部門中聘請了13名法學(xué)專家和法律實(shí)踐工作者，擔(dān)任立法顧問，邀請他們參與立法，對法規(guī)草案中的疑難問題進(jìn)行研究，提出論證意見。河北省人大法制委、常委會法工委每接手一部法規(guī)草案，都征求立法顧問的立法意見。立法顧問通過參加立法聽證會、論證會、座談會以及其他有關(guān)會議，積極為河北省的地方立法提供理論支持與咨詢服務(wù)。其中，河北省人大法制委、常委會法工委與河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合成立了“河北地方立法評估中心”;與河北省立法研究會建立了長期合作關(guān)系，充分發(fā)揮研究會在立法、執(zhí)法、法律研究、法律服務(wù)方面的人才資源優(yōu)勢。
立法活動中，發(fā)揚(yáng)民主、傾聽民意、集中民智，保障公民通過多種途徑參與立法，根據(jù)河北省立法實(shí)踐，主要的參與途徑有：
第一，公布有待制定的法規(guī)草案。對公開的時(shí)間作明確規(guī)定;統(tǒng)一刊載法規(guī)草案，以便于社會各方面了解咨詢。
第二，編制立法規(guī)劃公開征詢社會各方面的意見。通常情況下，立法規(guī)劃、立法計(jì)劃面向社會各方面征求意見的范圍越廣泛，途徑越多，該立法規(guī)劃、計(jì)劃就越能反映真實(shí)的立法需求，就越能體現(xiàn)大多數(shù)人的意志和利益。比如，河北省五年立法規(guī)劃本來沒有《河北省封山育林條例》，在2004年召開的河北省第十屆人民代表大會第二次會議上，省人大代表許淑鳳牽頭，向大會提交了《關(guān)于制定<河北省封山育林條例>的議案》，這次大會還收到另外兩份封山育林立法的議案。這些都體現(xiàn)了公民的立法呼聲，推動了河北省封山育林立法的進(jìn)程。隨后，河北省人大常委會很快啟動了立法程序，《河北省封山育林條例》于2004年9月27日河北省十屆人大常委會第十一次會議上獲得高票通過。由于該條例在全國屬于封山育林方面的第一部創(chuàng)制性法規(guī)，引起了全國各地廣泛關(guān)注。林業(yè)部還把原本在外省召開的封山育林現(xiàn)場會，改在了河北省召開。
第三，完善立法論證、聽證、法規(guī)草案公開征求意見、書面征求意見制度，健全向下級人大常委會征求意見機(jī)制。對召開立法論證會、聽證會的形式，參加的人員等進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。目前，河北省立法聽證制度還存在一些不足之處，需要在保障公民有序參與方面作出拓展，作出制度改善。除了法定的立法聽證，積極探索非正式聽證等制度，使公民參與立法的渠道更加多元，有更多的選擇。例如，在某一法律草案征求各方意見的時(shí)候，主動上門或創(chuàng)造條件，便利政府有關(guān)部門、社會團(tuán)體、人民群眾將其意見通過口頭或書面方式提交地方立法機(jī)關(guān)，也是一種有益的做法。
第四，地方法規(guī)清理工作要有序組織公民參與。在地方法規(guī)中，一些不適應(yīng)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家要求的、與社會現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)的地方性法規(guī)、規(guī)章，需要通過一定的法律程序加以清理，促進(jìn)中國特色社會主義法律體系的完善。應(yīng)該建立日常性、經(jīng)常性的監(jiān)督制度，讓公民參與進(jìn)來。
二、公民參與地方立法存在的問題及原因簡析
近年來，河北省立法機(jī)關(guān)為公民參與立法開辟了多種參與渠道，在一定程度上激發(fā)了公民參與地方立法的熱情，給河北省的立法工作帶來了生機(jī)和活力，有效地解決了一些廣大人民群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。在實(shí)踐中，公民參與立法的方式有限，范圍不大，積極性不高等各種因素限制了公民參與立法的廣度和深度。綜合起來，大概有以下幾種原因：
第一、“官本位”思想的影響。首先，對于某些公權(quán)力部門的工作人員來說，“官本位”思想在某些人觀念中仍然存在，他們認(rèn)為，立法是國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，這和老百姓沒什么關(guān)系，當(dāng)涉及到公共利益的立法時(shí)，要么是不公布具體的信息，要么是信息不能有效地傳達(dá)給公民;其次，對于某些公民來說，他們也是這樣認(rèn)為，這都是國家要干的事兒，跟自己沒關(guān)系，“事不關(guān)己，高高掛起”，對立什么法，怎么立法不那么關(guān)心。
第二、公民的主動性和積極性有待加強(qiáng)。公民大部分都是“被”參與立法，不是主動參與到立法活動中去，缺乏主動性和積極性。
第三、法律知識文化水平的限制。雖然我國進(jìn)行了多次普法教育，效果也比較明顯，公民的權(quán)利意識也有明顯提高，但是，在通過參與立法這種方式實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益這一方面，大部分公民還是認(rèn)識不足，認(rèn)識不到立法會對他們的利益產(chǎn)生影響。
第四、制度保障不足。憲法和法律對公民參與立法的整個(gè)流程沒有一個(gè)完整的制度設(shè)計(jì)，全國地方各立法主體對此也規(guī)定的不盡相同。有的規(guī)定比較具體，參與的方式、范圍等規(guī)定的較為詳細(xì);有的則規(guī)定的籠統(tǒng)，僅在規(guī)范性文件中規(guī)定，明確在立法的過程中要公民參與，但是如何參與則規(guī)定的很少，從而缺乏可操作性。尤其是河北省在立法信息反饋方面，立法主體做得不夠好：公民就法規(guī)草案表達(dá)了觀點(diǎn)、看法后，對于觀點(diǎn)是否被采納，為什么采納，為什么不采納，立法主體給予回應(yīng)的很少。
三、拓寬公民有序有效參與地方立法的對策與建議
為了進(jìn)一步加強(qiáng)與改進(jìn)公民有序有效參與地方立法的渠道和途徑，提出以下意見與建議：
第一，進(jìn)一步完善公民有序參與地方立法的法律規(guī)定。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定和完善公民有序參與立法的法律規(guī)定，將公民參與立法作為立法特別是地方立法的必經(jīng)程序，不斷擴(kuò)大公民參與立法的范圍和途徑，切實(shí)保障公民參與立法的權(quán)利。
第二，進(jìn)一步完善公民參與地方立法的機(jī)制。應(yīng)當(dāng)定期向社會公布立法規(guī)劃，就立法事項(xiàng)征詢公民意見。應(yīng)當(dāng)建立健全立法論證、聽證、評估機(jī)制，充分發(fā)揮聽證會、論證會、座談會的作用，廣泛征求社會各方面尤其是基層單位和廣大群眾的意見和建議，認(rèn)真聽取專家學(xué)者的意見和建議，努力提高立法調(diào)研的針對性和實(shí)效性。要不斷完善公布立法草案的工作機(jī)制，建立健全采納公民意見的反饋機(jī)制，積極回應(yīng)社會關(guān)切，切實(shí)增強(qiáng)公眾參與立法的實(shí)效。應(yīng)當(dāng)完善人大代表參與立法的工作機(jī)制，把辦理人大代表議案建議同制定修改法律結(jié)合起來，把邀請人大代表參與常委會活動同提高法律草案和審議質(zhì)量結(jié)合起來，認(rèn)真吸收人大代表提出的意見和建議，充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用。應(yīng)當(dāng)不斷完善法律草案起草過程中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮法律委員會統(tǒng)一審議和專門委員會審議的作用，調(diào)動各方面積極性。應(yīng)當(dāng)合理確定立法項(xiàng)目，建立健全立法項(xiàng)目論證制度。
第三，建立公民參與地方立法的訴求收集、評估、處理、反饋機(jī)制。應(yīng)當(dāng)探索建立不同利益群體權(quán)益訴求的收集、整合、協(xié)調(diào)和平衡機(jī)制，把社會不同利益群體的利益訴求通過法律規(guī)定的程序收集上來，使之成為立法依據(jù)。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和企業(yè)家協(xié)會、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會等社會組織和其他各種社會中介組織的積極性，在立法過程中充分表達(dá)相關(guān)利益群體的意見和建議。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，通過互聯(lián)網(wǎng)及時(shí)廣泛征集社會各階層各方面對于立法的意見和建議。應(yīng)當(dāng)建立健全立法參與的反饋和評估機(jī)制，對于征集的公民意見和建議要有科學(xué)、客觀的評估和處理標(biāo)準(zhǔn)，對采納的公民意見和建議須作出必要的反饋。特別是在制定與廣大人民群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見，及時(shí)反饋意見建議的采納情況。
第四，建立立法基層聯(lián)系點(diǎn)工作制度。在河北省內(nèi)選擇若干縣鄉(xiāng)和基層單位，直接征求基層單位和廣大群眾對法規(guī)草案的意見、建議，及時(shí)了解法律法規(guī)的實(shí)施情況。應(yīng)當(dāng)完善公民旁聽人大常委會會議制度，人大常委會會議審議法規(guī)時(shí)，允許公民旁聽、提出書面意見。（執(zhí)筆：李進(jìn)章、吳桐、陳�。�
