河北省人大常委會近日對外公布2015年立法計劃,內(nèi)容圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、維護公平正義、保障民生等重大事項。公布的62個項目與2014年的立法實踐相同,體現(xiàn)出濃厚的創(chuàng)制精神與主導(dǎo)特點。
法律是治國之重器,良法是善治之前提。河北省人大常委會去年以來積極發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用,強化創(chuàng)制立法、自主立法、開門立法,著力增強地方性法規(guī)的針對性和可操作性,全年共制定法規(guī)11件,修訂兩件。
“河北省的地方立法,敢于并善于在先行先試上邁出實質(zhì)性步伐,在重大矛盾焦點上砍一刀,力求從源頭上遏制部門利益法制化傾向�！焙颖笔∪舜蟪Ｎ瘯敝魅务R蘭翠近日在接受采訪時對《法制日報》記者說。
法律是治國之重器,良法是善治之前提。河北省人大常委會去年以來積極發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用,強化創(chuàng)制立法、自主立法、開門立法,著力增強地方性法規(guī)的針對性和可操作性,全年共制定法規(guī)11件,修訂兩件。
“河北省的地方立法,敢于并善于在先行先試上邁出實質(zhì)性步伐,在重大矛盾焦點上砍一刀,力求從源頭上遏制部門利益法制化傾向�！焙颖笔∪舜蟪Ｎ瘯敝魅务R蘭翠近日在接受采訪時對《法制日報》記者說。
創(chuàng)制性立法直面問題矛盾
2014年11月28日,歷經(jīng)河北省人大常委會兩次審議,《河北省人大常委會關(guān)于省重大發(fā)展戰(zhàn)略法制化的決定》最終表決通過,即日起施行。按照這一決定,國家機關(guān)主要負責人擅自調(diào)整省重大發(fā)展戰(zhàn)略將被追究行政責任,甚至有可能被撤職。
值得注意的是,這一防止重大發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、依法保障“一張藍圖繪到底”的地方立法,在全國尚屬首次。然而,在河北2014年的地方立法中,“在全國尚屬首次”的遠非這一項。
《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》經(jīng)河北省人大常委會于2014年11月表決通過后,自2015年1月1日起施行,明確公眾參與環(huán)境保護將獲得地方法規(guī)支持。該條例成為全國首部環(huán)境保護公眾參與地方性法規(guī)。
歷經(jīng)河北省人大常委會三次審議后,2015年1月12日,《河北省國土保護和治理條例》在河北省十二屆人大三次會議上高票通過。地方出臺國土保護和治理方面綜合性法規(guī),對相關(guān)法律責任進行細化,這在全國同樣尚屬首次。
事實上,在列入河北省2014年度立法計劃的16件立法項目中,國土保護和治理條例、重大發(fā)展戰(zhàn)略法制化決定、地下水管理條例、行政許可條例等6項為創(chuàng)制性法規(guī),超過計劃總數(shù)的三分之一。
“作為地方立法,不僅要在完善和發(fā)展法律體系上下功夫,而且要在創(chuàng)制性立法上作貢獻,敢于和善于在先行先試上邁出實質(zhì)性步伐�！瘪R蘭翠告訴記者,在國家尚未立法的情況下,地方有需要和條件的,可通過制定地方性法規(guī)予以規(guī)范某種社會關(guān)系,進行“創(chuàng)制性”立法。如今,這已成為河北省制定地方性法規(guī)的顯著特點。
據(jù)河北省人大常委會法工委主任馮志廣介紹,在創(chuàng)制性立法中,河北不斷強化戰(zhàn)略思維,樹立憂患意識,堅持問題導(dǎo)向,自始至終堅持把針對問題立法作為決策起點、把立法解決問題作為最終歸宿。
《河北省農(nóng)民工權(quán)益保障條例》設(shè)定專門條款對工資保證金和先行墊付作出規(guī)定,明確厘清住建、人社、工會等部門職責,為維護農(nóng)民工合法權(quán)益起到重要作用；制定《河北省電力條例》過程中,河北省人大常委會不僅斷然砍掉了若干行政許可審批事項,還對損害電力用戶合法權(quán)益的行為規(guī)定了罰則,堅持和體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等原則。
“創(chuàng)制性立法,就不能回避、不能退縮、不和稀泥,要敢于在矛盾的焦點上砍一刀,并且要確�？硿士澈�。”馮志廣表示,立法中難免遇有分歧意見,河北省人大常委會總是以充分體現(xiàn)黨的意圖和人民意愿為原則,力求從源頭上遏制部門利益法制化傾向。
“哪條管用就立哪條,有幾條就立幾條,確保所制定的法規(guī)真管用、能落地�！瘪R蘭翠說,河北將創(chuàng)制精神融入法規(guī),實現(xiàn)立得住、行得通、真管用,正是運用法治思維和法治方式不斷完善頂層設(shè)計的最好例證。
2014年11月28日,歷經(jīng)河北省人大常委會兩次審議,《河北省人大常委會關(guān)于省重大發(fā)展戰(zhàn)略法制化的決定》最終表決通過,即日起施行。按照這一決定,國家機關(guān)主要負責人擅自調(diào)整省重大發(fā)展戰(zhàn)略將被追究行政責任,甚至有可能被撤職。
值得注意的是,這一防止重大發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、依法保障“一張藍圖繪到底”的地方立法,在全國尚屬首次。然而,在河北2014年的地方立法中,“在全國尚屬首次”的遠非這一項。
《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》經(jīng)河北省人大常委會于2014年11月表決通過后,自2015年1月1日起施行,明確公眾參與環(huán)境保護將獲得地方法規(guī)支持。該條例成為全國首部環(huán)境保護公眾參與地方性法規(guī)。
歷經(jīng)河北省人大常委會三次審議后,2015年1月12日,《河北省國土保護和治理條例》在河北省十二屆人大三次會議上高票通過。地方出臺國土保護和治理方面綜合性法規(guī),對相關(guān)法律責任進行細化,這在全國同樣尚屬首次。
事實上,在列入河北省2014年度立法計劃的16件立法項目中,國土保護和治理條例、重大發(fā)展戰(zhàn)略法制化決定、地下水管理條例、行政許可條例等6項為創(chuàng)制性法規(guī),超過計劃總數(shù)的三分之一。
“作為地方立法,不僅要在完善和發(fā)展法律體系上下功夫,而且要在創(chuàng)制性立法上作貢獻,敢于和善于在先行先試上邁出實質(zhì)性步伐�！瘪R蘭翠告訴記者,在國家尚未立法的情況下,地方有需要和條件的,可通過制定地方性法規(guī)予以規(guī)范某種社會關(guān)系,進行“創(chuàng)制性”立法。如今,這已成為河北省制定地方性法規(guī)的顯著特點。
據(jù)河北省人大常委會法工委主任馮志廣介紹,在創(chuàng)制性立法中,河北不斷強化戰(zhàn)略思維,樹立憂患意識,堅持問題導(dǎo)向,自始至終堅持把針對問題立法作為決策起點、把立法解決問題作為最終歸宿。
《河北省農(nóng)民工權(quán)益保障條例》設(shè)定專門條款對工資保證金和先行墊付作出規(guī)定,明確厘清住建、人社、工會等部門職責,為維護農(nóng)民工合法權(quán)益起到重要作用；制定《河北省電力條例》過程中,河北省人大常委會不僅斷然砍掉了若干行政許可審批事項,還對損害電力用戶合法權(quán)益的行為規(guī)定了罰則,堅持和體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等原則。
“創(chuàng)制性立法,就不能回避、不能退縮、不和稀泥,要敢于在矛盾的焦點上砍一刀,并且要確�？硿士澈�。”馮志廣表示,立法中難免遇有分歧意見,河北省人大常委會總是以充分體現(xiàn)黨的意圖和人民意愿為原則,力求從源頭上遏制部門利益法制化傾向。
“哪條管用就立哪條,有幾條就立幾條,確保所制定的法規(guī)真管用、能落地�！瘪R蘭翠說,河北將創(chuàng)制精神融入法規(guī),實現(xiàn)立得住、行得通、真管用,正是運用法治思維和法治方式不斷完善頂層設(shè)計的最好例證。
自主性立法切斷部門利益
2014年7月,由河北省政府有關(guān)部門起草的《河北省國土治理條例(草案)》提交河北省人大常委會初次審議。河北省人大常委會組成人員認為,該草案在立法宗旨、適用范圍、部門職責、保護與治理的關(guān)系、內(nèi)容取舍和邏輯順序等方面存在很多問題,且法律責任部分過于原則,缺少剛性和可操作性。
實際上,在地方立法過程中,法規(guī)起草渠道單一、起草質(zhì)量和效率不高、部門利益滲透、立法資源浪費等問題一直不同程度的存在。為解決這些問題,河北省人大常委會在準確站位、進入角色和發(fā)揮作用方面進行了積極探索。
“在地方立法中,河北省人大常委會堅持當好主角。”馮志廣坦言,在締造良法中履行憲法法律賦予地方國家權(quán)力機關(guān)的立法職責,遏制部門利益法制化傾向,是地方立法所面臨的重大課題。
2014年以來,針對重要項目遲遲不能提交或被動接受立法項目,以及依然不同程度存在的部門利益傾向,河北省人大常委會致力于扭轉(zhuǎn)既影響立法質(zhì)量與效率又影響立法權(quán)威與時效等問題,把人大主導(dǎo)體現(xiàn)在法規(guī)立項、起草、審議、通過的全過程,通過立法機關(guān)獨立判斷和組織自主起草,充分發(fā)揮人大制度在主導(dǎo)地方立法中的優(yōu)勢,有效克服部門利益影響。
河北省人大常委會法工委自主起草的關(guān)于地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的若干規(guī)定中,最大限度壓縮罰款設(shè)定幅度,規(guī)范自由裁量權(quán)行使,防治權(quán)力尋租。
在制定河北省重大發(fā)展戰(zhàn)略法制化的決定過程中,河北省人大常委會決定由有關(guān)工委自主起草,同時采取委托科研院所、高等院校分頭起草、擇優(yōu)選用、互相補益的方式進行,確保該法規(guī)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主體、人大主導(dǎo)的有機統(tǒng)一。
據(jù)介紹,河北省人大常委會在積極嘗試委托第三方起草、招標起草、各方聯(lián)合起草等新途徑和新機制的同時,將具有綜合性、全局性、基礎(chǔ)性,事關(guān)全省改革發(fā)展和人民群眾切身利益的重要立法項目,交由省人大有關(guān)專委、常委會有關(guān)工作機構(gòu),組織有關(guān)方面著手自主起草,強力攻關(guān)。
在組成人員作出對河北省國土治理條例草案作大幅修改的建議后,河北省人大常委會以常委會法工委為主,會同有關(guān)部門組成修改小組承擔修改工作。經(jīng)過全封閉工作,形成二審稿草稿；對二審稿草稿進行20余次修改后提交省人大常委會審議；再經(jīng)不斷修改,條例草案再次提交三次審議�！跋群笮薷姆戎笄八从�,可以說是脫胎換骨�！瘪T志廣表示。
“健全地方國家權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)立法工作的體制機制,加強自主起草并逐步增加其比重,2014年,河北省人大常委會制定的11部法規(guī)中,自主起草的就占到了5部,它們最終都成為高質(zhì)量的法規(guī)�！瘪T志廣說。
2014年7月,由河北省政府有關(guān)部門起草的《河北省國土治理條例(草案)》提交河北省人大常委會初次審議。河北省人大常委會組成人員認為,該草案在立法宗旨、適用范圍、部門職責、保護與治理的關(guān)系、內(nèi)容取舍和邏輯順序等方面存在很多問題,且法律責任部分過于原則,缺少剛性和可操作性。
實際上,在地方立法過程中,法規(guī)起草渠道單一、起草質(zhì)量和效率不高、部門利益滲透、立法資源浪費等問題一直不同程度的存在。為解決這些問題,河北省人大常委會在準確站位、進入角色和發(fā)揮作用方面進行了積極探索。
“在地方立法中,河北省人大常委會堅持當好主角。”馮志廣坦言,在締造良法中履行憲法法律賦予地方國家權(quán)力機關(guān)的立法職責,遏制部門利益法制化傾向,是地方立法所面臨的重大課題。
2014年以來,針對重要項目遲遲不能提交或被動接受立法項目,以及依然不同程度存在的部門利益傾向,河北省人大常委會致力于扭轉(zhuǎn)既影響立法質(zhì)量與效率又影響立法權(quán)威與時效等問題,把人大主導(dǎo)體現(xiàn)在法規(guī)立項、起草、審議、通過的全過程,通過立法機關(guān)獨立判斷和組織自主起草,充分發(fā)揮人大制度在主導(dǎo)地方立法中的優(yōu)勢,有效克服部門利益影響。
河北省人大常委會法工委自主起草的關(guān)于地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的若干規(guī)定中,最大限度壓縮罰款設(shè)定幅度,規(guī)范自由裁量權(quán)行使,防治權(quán)力尋租。
在制定河北省重大發(fā)展戰(zhàn)略法制化的決定過程中,河北省人大常委會決定由有關(guān)工委自主起草,同時采取委托科研院所、高等院校分頭起草、擇優(yōu)選用、互相補益的方式進行,確保該法規(guī)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主體、人大主導(dǎo)的有機統(tǒng)一。
據(jù)介紹,河北省人大常委會在積極嘗試委托第三方起草、招標起草、各方聯(lián)合起草等新途徑和新機制的同時,將具有綜合性、全局性、基礎(chǔ)性,事關(guān)全省改革發(fā)展和人民群眾切身利益的重要立法項目,交由省人大有關(guān)專委、常委會有關(guān)工作機構(gòu),組織有關(guān)方面著手自主起草,強力攻關(guān)。
在組成人員作出對河北省國土治理條例草案作大幅修改的建議后,河北省人大常委會以常委會法工委為主,會同有關(guān)部門組成修改小組承擔修改工作。經(jīng)過全封閉工作,形成二審稿草稿；對二審稿草稿進行20余次修改后提交省人大常委會審議；再經(jīng)不斷修改,條例草案再次提交三次審議�！跋群笮薷姆戎笄八从�,可以說是脫胎換骨�！瘪T志廣表示。
“健全地方國家權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)立法工作的體制機制,加強自主起草并逐步增加其比重,2014年,河北省人大常委會制定的11部法規(guī)中,自主起草的就占到了5部,它們最終都成為高質(zhì)量的法規(guī)�！瘪T志廣說。
包容性立法堅持群眾路線
2014年9月30日,有關(guān)部門就國土治理立法召開立法聽證會的消息一經(jīng)媒體公布,立即引起社會各界廣泛關(guān)注。短短20天里,報名參加聽證會的達792人,其中年齡最大的76歲,最小的只有18歲。2014年10月27日舉行的立法聽證會上,15位聽證陳述人就治理責任、黑名單制度、重點環(huán)節(jié)治理、人與自然和諧發(fā)展等方面提出意見和建議。
作為陳述人的河北新業(yè)律師事務(wù)所律師王玉龍?zhí)岢?建議在法律責任部分增加構(gòu)成刑事犯罪的,移交司法機關(guān)查處的條款�！逗颖笔帘Ｗo和治理條例》最終表決通過后,王玉龍高興地看到,他的建議在條例中得以明確體現(xiàn)。
這一條例制定過程中,充分體現(xiàn)了河北省人大常委會開門立法的宗旨,相關(guān)部門單位、社會團體、人民群眾,都有序參與到對條例草案的論證中,使其成為河北立法史上征求意見范圍最廣的單部法規(guī)。
國土治理立法工作創(chuàng)造的紀錄遠不止這一項。河北省委專門下發(fā)征求市、縣(市、區(qū))黨委政府意見的通知,各地各部門迅速回應(yīng),共反饋136條意見建議,開創(chuàng)河北就一部法規(guī)立法大規(guī)模征求各地黨委政府意見的先河；3次書面或網(wǎng)上征求全部765名省人大代表意見,分赴12個代表團所在市和省軍區(qū)“面對面”征求代表意見,共收到代表意見建議293條,創(chuàng)下河北單項立法征求代表建議數(shù)量之最。
不僅是征求意見,河北地方立法工作以多元化作為支撐,從立法項目來源到立法項目起草,再到立法信息公開,全部以多元化的形式敞開大門,開門立法。
“要牢固樹立立法為民、開門立法的理念�！瘪R蘭翠表示,河北健全了立法機關(guān)主導(dǎo),有關(guān)部門參加,專家學(xué)者、企事業(yè)單位、人民群眾共同參與的立法工作機制,秉承民主、開放、包容原則,增強了法規(guī)的可執(zhí)行性與可操作性。
馮志廣介紹,河北省人大常委會把立法過程作為集中民智、增進共識的過程,堅持問政于民、問需于民、問計于民,在深入群眾、對接地氣中破解難題、提升質(zhì)量、推動創(chuàng)新,獲得深厚的群眾基礎(chǔ)、輿論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。
在制定行政許可條例過程中,除征求各市縣黨委政府意見之外,河北省人大常委會還征求了364個單位意見,并委托河北省企業(yè)家協(xié)會向400多家不同行業(yè)、類型、規(guī)模的企業(yè)征求意見。
在起草環(huán)境保護公眾參與條例過程中,河北省人大常委會邀請環(huán)保部、國務(wù)院發(fā)展中心、北京大學(xué)、北京師范大學(xué)德國國際合作機構(gòu)等部門和院所專家學(xué)者為草案把關(guān)“號脈”,先后召開5次專家論證會和研討會,深入社區(qū)、企業(yè)走訪調(diào)查,充分聽取各方意見。
北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護法專業(yè)博士生導(dǎo)師、北大資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁認為,《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》采用委托第三方起草方式,有三個方面好處:第一,杜絕了過去委托部門立法的弊端；第二,參考和吸收了大量國際經(jīng)驗；第三,更具有可操作性。
“堅持開門立法,堅持兼收并蓄,就是立法工作應(yīng)該走的群眾路線。”馮志廣說。
2014年9月30日,有關(guān)部門就國土治理立法召開立法聽證會的消息一經(jīng)媒體公布,立即引起社會各界廣泛關(guān)注。短短20天里,報名參加聽證會的達792人,其中年齡最大的76歲,最小的只有18歲。2014年10月27日舉行的立法聽證會上,15位聽證陳述人就治理責任、黑名單制度、重點環(huán)節(jié)治理、人與自然和諧發(fā)展等方面提出意見和建議。
作為陳述人的河北新業(yè)律師事務(wù)所律師王玉龍?zhí)岢?建議在法律責任部分增加構(gòu)成刑事犯罪的,移交司法機關(guān)查處的條款�！逗颖笔帘Ｗo和治理條例》最終表決通過后,王玉龍高興地看到,他的建議在條例中得以明確體現(xiàn)。
這一條例制定過程中,充分體現(xiàn)了河北省人大常委會開門立法的宗旨,相關(guān)部門單位、社會團體、人民群眾,都有序參與到對條例草案的論證中,使其成為河北立法史上征求意見范圍最廣的單部法規(guī)。
國土治理立法工作創(chuàng)造的紀錄遠不止這一項。河北省委專門下發(fā)征求市、縣(市、區(qū))黨委政府意見的通知,各地各部門迅速回應(yīng),共反饋136條意見建議,開創(chuàng)河北就一部法規(guī)立法大規(guī)模征求各地黨委政府意見的先河；3次書面或網(wǎng)上征求全部765名省人大代表意見,分赴12個代表團所在市和省軍區(qū)“面對面”征求代表意見,共收到代表意見建議293條,創(chuàng)下河北單項立法征求代表建議數(shù)量之最。
不僅是征求意見,河北地方立法工作以多元化作為支撐,從立法項目來源到立法項目起草,再到立法信息公開,全部以多元化的形式敞開大門,開門立法。
“要牢固樹立立法為民、開門立法的理念�！瘪R蘭翠表示,河北健全了立法機關(guān)主導(dǎo),有關(guān)部門參加,專家學(xué)者、企事業(yè)單位、人民群眾共同參與的立法工作機制,秉承民主、開放、包容原則,增強了法規(guī)的可執(zhí)行性與可操作性。
馮志廣介紹,河北省人大常委會把立法過程作為集中民智、增進共識的過程,堅持問政于民、問需于民、問計于民,在深入群眾、對接地氣中破解難題、提升質(zhì)量、推動創(chuàng)新,獲得深厚的群眾基礎(chǔ)、輿論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。
在制定行政許可條例過程中,除征求各市縣黨委政府意見之外,河北省人大常委會還征求了364個單位意見,并委托河北省企業(yè)家協(xié)會向400多家不同行業(yè)、類型、規(guī)模的企業(yè)征求意見。
在起草環(huán)境保護公眾參與條例過程中,河北省人大常委會邀請環(huán)保部、國務(wù)院發(fā)展中心、北京大學(xué)、北京師范大學(xué)德國國際合作機構(gòu)等部門和院所專家學(xué)者為草案把關(guān)“號脈”,先后召開5次專家論證會和研討會,深入社區(qū)、企業(yè)走訪調(diào)查,充分聽取各方意見。
北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護法專業(yè)博士生導(dǎo)師、北大資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁認為,《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》采用委托第三方起草方式,有三個方面好處:第一,杜絕了過去委托部門立法的弊端；第二,參考和吸收了大量國際經(jīng)驗；第三,更具有可操作性。
“堅持開門立法,堅持兼收并蓄,就是立法工作應(yīng)該走的群眾路線。”馮志廣說。
