稅率法定
“激戰(zhàn)”稅率法定的4天4夜
“稅率法定”從發(fā)現(xiàn)被刪除到再次被明確，歷時4天4夜、整整96個小時。在這背后，是代表委員、專家、媒體和社會各界共同努力的結(jié)果，也彰顯了本屆人大推進貫徹科學(xué)立法和民主立法的決心
法治周末記者趙晨熙
“贊成2761票、反對81票、棄權(quán)33票。”2015年3月15日上午，隨著全國人大常委會委員長張德江的一聲“通過”，《中華人民共和國立法法》(以下簡稱立法法)在出臺15年后，終于進行了首次修改。
立法法的修改不但是我國立法史上一個新的里程碑，同時也標志著一大批新加入或已出臺實施多年的政策將步入變革的軌道，這其中自然包括各界眾望所歸的稅收法定原則。
立法法確定“稅收法定”原則絕對是今年兩會上的焦點之一，除了各界民眾對依法征稅的期待外，幾天內(nèi)，關(guān)于稅率法定“一波三折”的修訂過程更是備受關(guān)注。
一個可以確定的事實是，今后將不會再有“成品油消費稅兩個月三次上調(diào)”的事件發(fā)生，因為“稅率法定”已經(jīng)明確寫入了立法法當中。
三審稿刪除“稅率法定”
3月12日下午3時，十二屆全國人大三次會議主席團舉行了第二次會議，聽取全國人大法律委員會主任委員喬曉陽所作的《關(guān)于立法法修正案草案審議結(jié)果的報告》。
在會上，喬曉陽表示，修正案草案第三條中規(guī)定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定，根據(jù)代表們的意見，建議將這一項的表述修改為：“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。
聽到此時，坐在臺下的全國人大代表、華中師范大學(xué)教授周洪宇終于露出了滿意的笑容。當3月13日法治周末記者在人大會議中心駐地見到周洪宇時，他依然難掩喜悅之情，“稅率問題的最終修改，證明我們此前的努力沒有白費�！敝芎橛钚χf。
說起此番“稅率法定存廢風波”，我們先要把時間從12日往前回撥96小時。
3月8日下午，代表們齊聚人民大會堂參加人大第二次全體會議，會議的一項重要內(nèi)容就是代表們聽取李建國副委員長關(guān)于立法法修正案草案的說明。
作為曾經(jīng)在2009年和2010年兩次提交修改立法法提案的人大代表，極度關(guān)心修法進程的周洪宇剛拿到立法法修改草案的三審稿便馬上翻閱起來。
“很快我就發(fā)現(xiàn)了問題�！敝芎橛钸呎f邊從包里掏出了3月8日當天的那份三審稿，法治周末記者注意到，上面密密麻麻地布滿了用黑筆作出的標記。
周洪宇用筆特意點了點自己在草案第六項上所做的標示，示意記者問題就出在這里。
“第六項是立法法修改中特別將稅收立法權(quán)單列的一項，這是為了進一步明確稅收法定原則，是值得肯定的。”但他卻發(fā)現(xiàn)草案三審稿將二審稿中“明確稅種、納稅人、征稅對象、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度要制定法律”的表述簡化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。
“稅率法定的內(nèi)容就這樣被刪除了。”盡管當時周洪宇更多的是“納悶兒”為何要刪除此前的表述，但他已有預(yù)感這很可能將引發(fā)一場熱烈的討論。
與周洪宇一樣，來自山東的全國人大代表、山東電影電視劇制作中心藝術(shù)副總監(jiān)趙冬苓也在3月8日的會場上就發(fā)現(xiàn)了“稅率”被刪的問題，用她自己的話說，“當時幾乎都楞住了”。
盡管趙冬苓一再強調(diào)自己在財稅方面是個“外行”，但她為推動國家稅收法定落實而作出的努力卻是有目共睹。
2013年全國兩會上，她聯(lián)合31位代表提交了《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》，這份當年被稱為“最有含金量的議案”也將稅收立法權(quán)問題帶入公眾視野。
2014年兩會，趙冬苓再提議案，希望5年內(nèi)稅收立法權(quán)收歸人大，并建議有關(guān)方面給出路線圖和時間表。
在2015年3月11日出席《財政基本法》研討會，談起發(fā)現(xiàn)三審稿中的條款變化時，趙冬苓坦言當時無法理解，“從今年2月份，二審稿就已經(jīng)發(fā)給每位人大代表，我理解就算基本定稿了，真的沒想到三審稿能出現(xiàn)這么大的變化”。
3月8日當天散會后，周洪宇仍在思考稅率法定被刪一事，但由于并非學(xué)稅法出身，因此當晚他便就此事和一些人大代表和財稅法專家進行了微信交流。
“當時我的想法很明確，先要弄明白刪除了究竟可能帶來多大的影響，如果有必要，一定要努力提出，促使其恢復(fù)。”周洪宇的態(tài)度異常堅決。
“稅率法定”刪除引關(guān)注
與周洪宇、趙冬苓等代表相比，中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文絕對算得上是稅法方面的權(quán)威專家之一。
當3月8日晚上從一些人大代表那里了解到立法法草案三審稿中刪除了稅率法定一事，劉劍文便立刻意識到了事情的嚴重性。
3月9日，在學(xué)校上課時，劉劍文和學(xué)生交流了此事，也與中國財稅法學(xué)研究會的一些同仁進行了探討，他向法治周末記者透露，“結(jié)果很一致，那就是稅率法定一項不應(yīng)被刪除”。
“我認為稅收法定原則的核心問題之一就是限制政府的權(quán)力，‘有權(quán)也不可任性’。”劉劍文以去年年底至今年年初備受爭議的兩個月三次上調(diào)成品油消費稅為例稱，任何稅種的征收都要涉及到稅率，如果沒有法律對其加以明確，此類短期多次上調(diào)稅率的事件仍將發(fā)生。
也許正是有了成品油消費稅兩個月三次上調(diào)事件的前車之鑒，三審稿刪除稅率法定一事也很快在坊間引起震蕩。
在3月9日十二屆全國人大三次會議的記者會上，就有記者“犀利提問”，三審稿中刪除“稅率法定”是不是意味著全國人大默許國務(wù)院自行決定調(diào)整稅率？
對此，全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜回應(yīng)說：“二審稿規(guī)定的稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率等，這個表述經(jīng)過專家的論證認為不夠科學(xué)。實際上，稅種就包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率。為了表述得更加科學(xué)，我們采取了現(xiàn)在草案的表述�！�
但對此，學(xué)界卻有著不同的看法。
劉劍文就直言，稅種的法定并不能代表稅收要素的法定，“稅種是名，只是稅的名稱，不能涵蓋納稅對象、計稅依據(jù)、稅率、稅收減免等稅收要素，但這些恰恰是稅收法定最核心的元素�！彼麚娜绻⒎ǚú粚⑦@些要素由法律確定，行政權(quán)力就會任性而行。
中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授施正文也在接受法治周末記者采訪時表達了相同的觀點。
他介紹，稅收的基本制度中包括了稅種設(shè)立、稅種的基本要素以及征收管理。其中，稅種的設(shè)立直接決定了稅種的“立與廢”；稅種的基本要素包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率，這決定了收多少稅、對誰收稅等問題；而征收管理則是一項程序制度，即規(guī)范了納稅時間地點、稅務(wù)登記、處罰檢查等。
施正文認為，三審稿中刪掉了幾項稅種的基本要素，關(guān)于稅收基本制度的表述并不夠完整，在實際操作中易產(chǎn)生漏洞。
劉劍文推測，三審稿中拿下稅率法定，也許是考慮到地方政府可能需要根據(jù)社會的發(fā)展變動稅率，一旦稅率法定，可能會影響對稅率作出調(diào)整。
對此，劉劍文指出，稅率雖然由中央統(tǒng)一規(guī)定，但就地方稅而言，中央的規(guī)定可設(shè)定為浮動稅率，即給稅率一個范圍，并不會影響地方稅率的選擇。
采訪中劉劍文多次強調(diào)，稅率法定的明確很有必要，一方面它預(yù)示著即使政府需要根據(jù)實際情況提出調(diào)整稅率，也必須先經(jīng)過全國人大決定后再調(diào)整，避免今后調(diào)整稅率的隨意性；同時也堵住了今后執(zhí)行中因規(guī)定不清晰而可能出現(xiàn)的漏洞。
各界聯(lián)合共同推動
就在學(xué)界通過媒體不斷發(fā)聲，呼吁稅率法定不宜刪除之時，代表們也紛紛在3月10日審議立法法修正案草案的全體會議和小組會議上發(fā)聲并通過會議簡報呈交大會。
作為湖北省人大常委會副主任的周洪宇在湖北代表團全團大會上首先發(fā)言，“我開篇便指出了稅率法定刪除的問題�！敝芎橛畋硎荆ㄟ^和學(xué)界的交流，他了解到稅率法定刪除后可能帶來的隱患，因此他認為有必要在全團大會上提出，引起更多人的重視，“當時我的觀點也得到了很多代表的認同”。
與此同時，在山東代表團大會上，趙冬苓也在就此事發(fā)言�！皼]有稅率的規(guī)定了，規(guī)定得越籠統(tǒng)，行政機關(guān)解釋發(fā)揮的空間就越大�！壁w冬苓強調(diào)，法律的規(guī)定應(yīng)當具體嚴密、有可操作性，否則籠統(tǒng)含糊的表述，會為今后各方任意解釋法律留下空間。
在兩會代表、委員和學(xué)界專家們針對稅率法定被刪一事基本達成共識后，如何呼吁其完善修改則顯得更為重要。
“爭分奪秒�！眲ξ娜绱嗽u價當時的情況。他向法治周末記者解釋稱，因為3月11日上午全國人大法律委員會就會對代表們提出的有關(guān)修改立法法的意見進行審議，因此修改意見必須趕在這之前提交。
劉劍文深知一旦錯過此次機會，再想將稅率法定加入到立法法中又需一些時日，因此他開始抓緊聯(lián)絡(luò)起草修改意見。
“一方面我們要通過中國財稅法學(xué)研究會名義向全國人大法律委員會提交修改建議，同時我們也與中國法學(xué)會取得了聯(lián)系，他們也將以法學(xué)會名義提交修改意見�！眲ξ南蚍ㄖ沃苣┯浾咄嘎叮谄鸩菪薷囊庖姷耐瑫r，他也和趙冬苓等代表保持聯(lián)絡(luò)，呼吁他們繼續(xù)提出建議。
“沒有時間提議案了，議案截止時間是3月10日，但是我還會考慮繼續(xù)提出建議�！睆内w冬苓3月11日凌晨在微信朋友圈發(fā)出的這條信息，也不難看出當時時間的緊迫。
就在不久后，趙冬苓收到了由劉劍文、武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉等人連夜幫助起草的建議案，里面涉及了將稅率法定重新加入等內(nèi)容。
3月11日一早，趙冬苓在略作修改后就聯(lián)合了部分關(guān)注此事的代表，聯(lián)名將建議案提交了上去。當日，劉劍文等人以中國財稅法學(xué)研究會和中國法學(xué)會名義提交的兩份修改建議也一同上交。
代表們的堅持和學(xué)界專家的奔走最終收到了成效。
當3月12日下午稅率法定重回立法法修正案中時，距離3月8日下午代表們拿到被刪除稅率的草案三審稿，已整整過去了96個小時。
“96個小時，稅率法定經(jīng)歷了由廢到留的過程，應(yīng)該說這是代表委員、專家、媒體和各界群眾共同努力的結(jié)果�！北M管認為草案二審稿中將納稅人、納稅對象、計稅依據(jù)、稅率一并加入的表述是最完整的，但周洪宇對稅率法定的最終“回歸”也非常滿意。
從稅率法定存廢之爭的這96個小時背后，周洪宇看到了本屆人大推進貫徹科學(xué)立法和民主立法的決心。
“代表們和專家們的聲音能夠最終予以采納，這體現(xiàn)了人大尊重代表、尊重人民的精神，也更堅定了我們作為代表努力為國家、為人民建言獻策的信心�！敝芎橛畹穆曇翮H鏘有力，此次稅率法定事件雖然只是個例，但卻是全民參與立法的一種有力體現(xiàn)，“我也對法治中國的建設(shè)充滿信心和希望�！�
當一直為此奔走的劉劍文看到稅率法定重回立法法時，他的心情反而比較平靜，“因為我一直就對此充滿信心”。
劉劍文告訴記者，從草案三審稿把原來立法法第八條的稅收部分獨立出來，且放在第六項，在民事基本制度、基本經(jīng)濟制度等之前，就可見國家對稅收法定的重視程度。
“稅收是關(guān)系每個民眾財產(chǎn)權(quán)的大事，稅率又是稅收的核心，如果稅率不法定，稅收法定原則也將大打折扣�！眲ξ膹娬{(diào)，稅率法定的重回充分彰顯了國家落實和推進稅收法定原則的決心，而這幾日以來推動修法的過程，也很好地給民眾普及和宣傳了稅收法定的基本知識。
